10.04.2006 Які мови в Україні потребують особливого захисту. Колізія між національним законом і міжнародними зобов’язаннями держави
Наш аналіз автентичних текстів Хартії засвідчив, що базовий термін «regional or minority languages» (англ.) («langues regionales ou minoritaires» (фр.) був неправильно перекладений українською мовою як «регіональні мови або мови меншин». Його правильним українським відповідником є – «регіональні або міноритарні мови», тобто ті мови, що використовуються у певному регіоні і є менш поширеними, ніж інші в межах цього регіону.
Починаючи з січня 2005 року, наша держава є учасником важливого документа Ради Європи, відомого в Україні під назвою Європейська хартія регіональних мов або мов меншин. Україна взяла на себе зобов’язання приєднатися до Хартії під час вступу до Ради Європи, що було зафіксовано у Висновку її Парламентської Асамблеї № 190 від 26 вересня 1995 року. Підписання Хартії від імені України відбулося вже 2 травня 1996 року. Однак процес її ратифікації тривав кілька років, супроводжуючись жорстким політичним протистоянням і грубими порушеннями Конституції України та українського законодавства. Досить пригадати той факт, що Закон України про ратифікацію Хартії, ухвалений Верховною Радою України 24 грудня 1999 р., було скасовано рішенням Конституційного суду України від 12 липня 2000 р. Суд визнав зазначений закон неконституційним через порушення конституційної процедури його ухвалення.
Після цього Президент України ще двічі — 12 вересня 2001 р. і 26 жовтня 2002 р. — подавав у Верховну Раду України ідентичні в концептуальній хибності законопроекти. Під відвертим тиском Верховна Рада України 15 травня 2003 року ухвалила Закон України № 804-IV «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин».
Всупереч духу і змісту Хартії, цей Закон покладає на державу надмірні зобов’язання щодо особливого захисту тих мов, які цього не потребують, і залишає поза сферою своєї дії низку мов, яким справді потрібні особливий захист і підтримка. Ухвалення цього парадоксального й абсурдного Закону було зумовлене кількома чинниками.
По-перше, підписанню Хартії не передували ретельне експертне вивчення цього документа, глибокий аналіз мовної ситуації в Україні та фахове обґрунтування необхідності захисту тієї чи іншої мови.
По-друге, на ратифікацію до Верховної Ради України було подано текст Хартії у перекладі українською мовою, здійсненому, всупереч елементарним правилам, не з офіційних копій автентичних примірників (англ. і фр. мовами), а з далекого від досконалості російськомовного перекладу. Такий, м’яко кажучи, безвідповідальний підхід спотворював винесений у назву Хартії базовий термін, який є ключовим для розуміння її суті і змісту. Крім того, низку інших принципових положень Хартії переклали неправильно. Внаслідок цього частину депутатського корпусу було введено в оману, а інша частина свідомо долучилася до вироблення і підтримки законопроекту, який, за великим рахунком, був спрямований проти української мови.
Викладаючи своє бачення змісту Хартії під час першої її ратифікації 24 грудня 1999 р., доповідач із цього питання, перший заступник голови комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин Г.Попов (фракція КПУ) абсолютно безапеляційно і безпідставно заявив, що «Хартія не регулює застосування державної мови» і що в ній «ідеться тільки про законодавче забезпечення європейських норм, таких, які є в нашій Конституції, про застосування російської та інших мов національних меншин». Показово, що доповідач ухилився від відповіді на запитання, чому необхідно вишукувати додатково два з половиною мільярди гривень для приєднання до Хартії в умовах, коли «в нас немає підручників державною мовою». Натомість він пояснив, що йдеться про задоволення потреб «близько 12 мільйонів чоловік російського походження», а також «греків Приазов’я, румун України, угорців на Закарпатті», і що «ніяких додаткових коштів для цього не треба». Ці запевнення у відсутності фінансових наслідків приєднання України до Хартії (на тлі хибного тлумачення змісту цього документа) не могли не вплинути на рішення деякої частини депутатів схвалити законопроект про ратифікацію Хартії.
По-третє, певною мірою на депутатський корпус впливали й демагогічні заклинання про необхідність виконання Україною зобов’язання приєднатися до Хартії протягом року після набуття членства у Раді Європи. Справді, у відомому висновку Парламентської Асамблеї Ради Європи йшлося про підписання та ратифікацію Хартії впродовж року. Підписавши Хартію у травні 1996 р., Україна частково виконала своє зобов’язання і мала підстави не форсувати її ратифікацію, з огляду на практику держав—членів Ради Європи, які не поспішали з ратифікацією цього складного документа.
На час її підписання Україною Хартію, що була вироблена в 1992 р., підписали 14 держав, а ратифікували – тільки чотири.
У 1999 р. Хартію підписали 18 держав, а ратифікували лише дев’ять.
У 2003 р. Хартію підписали 28 держав, а ратифікували 19.
У 2005 р. із 46 держав — членів Ради Європи Хартію підписали 30 держав, а ратифікували 19.
Отже, аналіз статусу Хартії на час її підписання Україною, час першої та другої ратифікації та на кінець 2005 р. дає підстави для висновку, що ратифікація документа державами—членами Ради Європи — складний і тривалий процес, обумовлений їхнім відповідальним і прагматичним ставленням до визначення обсягів своїх міжнародних зобов’язань відповідно до умов, передбачених Хартією.
По-четверте, процес ратифікації Хартії фактично став частиною плану, що його Російська Федерація наполегливо втілює в життя. Його важлива складова – розширення російської мовної експансії. Саме тому залежні від російської влади і широко присутні в українському інформаційному просторі російські ЗМІ одностайно стали агітувати за ратифікацію Хартії Верховною Радою України. До цієї кампанії активно долучились і офіційні особи. Так, перебуваючи в Києві, голова Держдуми РФ Г.Селезньов 16 грудня 2002 року відверто зажадав від України ратифікувати Хартію, хоч Росія не ратифікувала її й досі.
Таким чином, Україна опинилася у складній і неприємній ситуації. Вихід із неї є. І першим кроком має стати якісний кваліфікований переклад Хартії. Другим — зважений вибір варіантів зобов’язань, передбачених Хартією. Третім — внесення відповідних змін у закон.
Перший крок уже фактично зроблено. Авторитетні вчені НАН України, Київського національного університету ім.Т.Шевченка, Національного університету «Києво-Могилянська академія», незалежно один від одного, дійшли, у принципі, однакових висновків щодо змісту базових термінів та положень Хартії, шляхів їх правильного перекладу і застосування.
Наш аналіз автентичних текстів Хартії засвідчив, що базовий термін «regional or minority languages» (англ.) («langues regionales ou minoritaires» (фр.) був неправильно перекладений українською мовою як «регіональні мови або мови меншин». Його правильним українським відповідником є – «регіональні або міноритарні мови», тобто ті мови, що використовуються у певному регіоні і є менш поширеними, ніж інші в межах цього регіону.
У базовому терміні англійського тексту Хартії слово minority має значення не «меншини», а «меншості» і вживається для означення меншої кількості людей, які розмовляють тією чи іншою мовою, а не для означення етнічної одиниці. Правильність такого тлумачення і перекладу підтверджується тим, що в англійській мові слово minority має також значення «меншість» у сенсі кількості, а не етнічної приналежності. Саме тому у статті 1«в» Хартії, де визначено термін «територія, на якій використовується регіональна або міноритарна мова», йдеться не про мову певної національної меншини, а про мову, яка є засобом спілкування певної кількості осіб.
Правильність такого тлумачення випливає зі змісту Хартії, об’єктом якої є насамперед мови, які можуть зникнути з мовної карти Європи, інші регіональні та міноритарні мови, їх підтримка й особливий захист. У Хартії не йдеться про вжиття особливих охоронних заходів щодо мов усіх без винятку меншин у даній країні.
Відповідно до статті 1 Хартії, її базовий термін «регіональні або міноритарні мови» означає мови, які:
«1) традиційно використовуються в межах певної території держави її громадянами, що становлять групу, за своєю чисельністю меншу, ніж решта населення цієї держави;
2) відрізняються від офіційної мови (мов) цієї держави;
до них не належать ні діалекти офіційної мови, ні мови мігрантів».
Звичайно, регіональна або міноритарна мова є одночасно і мовою етнічної меншини, але ці терміни не тотожні. Захист мовних прав європейських меншин регламентується іншим документом — Рамковою конвенцією 1995 р. про захист національних меншин.
Важливою обставиною є те, що Хартія дає можливість державам-учасницям самостійно визначати режими захисту конкретних мов. Кожна країна має право поширювати на мову або заходи базового захисту, або додаткові особливі заходи захисту.
У статтях Хартії зафіксовано численні варіанти спеціального особливого захисту в таких царинах як освіта, судочинство, функціонування адміністративних органів на регіональному та місцевому рівнях, засоби масової інформації, культурна діяльність та користування культурними закладами, економічне і соціальне життя. «Роль держав, — підкреслює пояснювальна записка до Хартії, — полягатиме не у свавільному виборі цих варіантів, а в пошуку для кожної регіональної або міноритарної мови формулювань, які найкраще відповідають стану розвитку цієї мови».
До речі, пояснювальна записка до Хартії навіть допускає варіант, коли держава може обмежитись ратифікацією документа без вжиття заходів особливого захисту щодо якоїсь конкретної мови. Хартія закликає «враховувати витрати, яких потребує реалізація багатьох положень, та відмінність адміністративних і фінансових можливостей європейських держав». Крім того, Хартія підкреслює: на мови, не пов’язані з певною територією, поширюються лише базові заходи захисту.
Аналіз практики реалізації Хартії свідчить про диференційований підхід держав-учасниць до визначення заходів захисту конкретних мов. Причому окремі держави (наприклад, Данія) повідомили, що не звітуватимуть про заходи захисту таких регіональних (міноритарних) мов, як фарерська і гренландська, посилаючись на наявний високий рівень захисту цих мов. Тим часом деякі держави повідомили, що спеціальному режиму захисту підлягатимуть державні мови — ретороманська та італійська у Швейцарії і шведська у Фінляндії.
У світлі викладеного стає очевидним, що розробці ухваленого Верховною Радою України законопроекту про ратифікацію Хартії не передувало ретельне і відповідальне опрацювання найраціональніших і найреалістичніших варіантів захисту мов, які використовуються в межах нашої країни.
Нехтуючи необхідністю диференційованого підходу до оцінки фактичного стану окремих мов, закон передбачає застосування абсолютно тотожних заходів особливого захисту до мов таких меншин: білоруської, болгарської, гагаузької, грецької, єврейської, кримськотатарської, молдавської, німецької, польської, російської, румунської, словацької та угорської.
Наявність у цьому переліку грецької, єврейської (мов чи меншин?) породжує плутанину. Якщо автори закону мали на увазі мови, то греки і євреї в Україні сьогодні використовують, відповідно, новогрецьку та ідиш. Якщо – меншини, то це суперечить Хартії, предметом якої є мови, а не меншини. Але серйозніша вада полягає в тому, що, всупереч меті Хартії, закон не згадує такі мови як, наприклад, караїмська, кримчацька, ромська, носії яких традиційно живуть у певних місцевостях України.
Є всі підстави вважати, що, наприклад, такі мови, як болгарська, молдавська, німецька, польська, російська, румунська, словацька та угорська, не потребують особливого захисту. Вони є офіційними у відповідних державах і, з огляду на свій статус, мають необхідний державний захист. У межах України також не існує перешкод для застосування цих мов представниками відповідних національних меншин у місцях їх компактного проживання. Стан мов цих меншин в Україні цілком задовільний, оскільки українське законодавство і практика традиційно приділяють пильну увагу захистові прав національних меншин, у тому числі й мовних.
Серед перелічених мов найсильніші позиції має російська, яка тривалий час була імперською мовою і продовжує широко використовуватись у межах усієї України, особливо в її східній частині. В Україні російська мова не є регіональною або міноритарною, бо, відповідно до Хартії, підпадає під визначення мови, не пов’язаної з певною територією. Це є додатковою підставою застосовувати щодо неї не особливий, а базовий режим захисту.
Інакше кажучи, переліченим у законі мовам, крім гагаузької, кримськотатарської і, можливо, білоруської, не загрожує зникнення з мовної карти Європи, і тому щодо них має застосовуватися лише базовий режим захисту.
Натомість особливий режим захисту мав би поширюватися на такі мови, як гагаузька, караїмська, кримськотатарська, кримчацька, ромська. Ці мови не є широковживаними ні в Україні, ні поза її межами. Вони не захищені офіційним статусом, оскільки народи, які ними говорять, нечисельні й не мають власних державних утворень. До цього переліку, мабуть, варто було б додати білоруську мову, яка, попри її офіційний статус у Білорусі, продовжує занепадати.
Нарешті, відповідно до 3 статті Хартії, заходи особливого захисту повинні застосовуватися до української мови, яка (попри її статус державної мови) залишається у стані, який загрожує її існуванню. У роки незалежності спостерігалося навіть погіршення фактичного стану української мови та звуження її застосування у певних сферах суспільного життя. Внаслідок цього етнічні українці, які становлять 77,8 % населення в Україні, згідно з даними Всеукраїнського перепису населення 2001 р., опинилися в становищі дискримінованої національної меншини у власній країні. Не можна не погодитися з Іваном Дзюбою, який досить точно оцінив ситуацію таким чином: «Якщо дивитися правді в очі, то сьогодні в Україні найбільш загроженою національною меншиною, яка потребує захисту, є україномовні українці».
Цілком очевидно, що необхідно внести істотні поправки до Закону України «Про ратифікацію Хартії регіональних мов і мов меншин». Для цього необхідно: — ретельно вивчити реальний стан мов через з’ясування ареалів поширення, кількість носіїв, компактність їх проживання у певних місцевостях тощо;
— визначити остаточний перелік мов, які справді потребують особливого захисту;
— розробити конкретні варіанти зобов’язань держави щодо кожної з цих мов;
— враховувати реальні можливості держави, наявність у неї необхідних фінансових і матеріальних засобів, а також спеціалізованого ресурсу — кваліфікованих кадрів зі знанням рідкісних мов.
Цілком очевидно, що підготовка нового законопроекту та його ухвалення Верховною Радою потребуватимуть певного часу. Європейська ж спільнота очікує від України виконання зобов’язань, визначених у її власному законі. У ситуації, що склалася, практичний вихід полягає у виконанні зобов’язань щодо особливого захисту гагаузької та кримськотатарської мов. На думку фахівців, фактичний стан цих мов справді незадовільний, їх захист передбачений чинним законом, і вони, безперечно, залишаться об’єктом захисту після внесення поправок до нього. Вжиття заходів особливого захисту щодо гагаузької і кримськотатарської мов має стати першим етапом виконання Україною своїх міжнародних зобов’язань, відповідно до мети і об’єкта Хартії.
© Володимир ВАСИЛЕНКО, доктор юридичних наук
